Chapter 8 政府工具：分类与选择

第一节 理解政府工具

一、政府工具研究的兴起

1、渊源

2、原因

第⼀，政策执⾏的复杂性以及政策的失败
第⼆，福利国家的失败以及政府⼯作的低效率
第三，当代社会科学实践性的增强
第四，公共⾏政学研究领域的⾃我扩展

3、代表性论著

20世纪80年代，最有影响的著作：胡德（C. Hood）的《政府⼯具》（1983、1986）
90年代，最有影响的著作：彼特斯和尼斯潘 （ B.Guy Petersand Frans K. M. Van Nispen）所主编的 《 公共政策⼯具 》（1998）

二、政府工具的内涵与分类

1、何谓政府⼯具

所谓政府工具就是政府为解决某一社会问题或达成一定的行政目标
而采用的具体手段和方式的总和。政府工具也可以称为治理工具或
政策工具
第⼀，⽬标和结果的桥梁
第⼆，⼿段⽽⾮⽬的
第三，其主体不仅仅是政府

2、政府工具的分类

三、政府工具的研究范式

工具主义

这种范式认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。

因此，政府工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。

过程主义

这种范式的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。

他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。

因此，过程主义者所强调的是工具发展重复性过程，而不是工具的特性。

权变主义

这种途径所持的是传统的社会计划观点。

它认为，工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。

因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。

建构主义

这种途径比权变主义又前进了一步。

它认为，要了解特定工具被采用的脉胳背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。

依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。

第二节 政府工具箱

一、第一类工具箱

强制性工具也被称为直接工具，强制或直接作用于目标个人或公司，后者在响应措施时只有很小的或者没有自由裁量的余地。

混合性工具兼有自愿性和强制性工具的特征，它允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度介入非政府部门决策形成过程。不受或很少受政府影响是自愿性工具的主要特征，期望中的任务是在自愿的基础上完成的

二、第二类工具箱

市场化工具——民营化

民营化的内涵
广而言之，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它往往指所有权的转移，将“原来由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方”。
民营化的类型
撤资：组织民营化（形势民营化）
替代：功能民营化（程序民营化）
委托：任务民营化（实质民营化）
优势
整合⺠间资源
通过竞争提⾼效率和质量
减轻公共部⻔负担
不足
公共利益损害
监管难度增⼤
⽆法保证公正性

市场化工具——用者付费

用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格” ，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入公共服务中来。
优势
优化资源配置，减少浪费
避免对社会公平造成损害
价格“信号灯”，充分利⽤市场机制
增加财政收⼊，缓和财政危机
缺点
收费⽔平难以准确确定
弱势群体⽆⼒付费
滥⽤或不正当使⽤
内容复杂，且管理成本⾼

市场化工具——放松管制

放松管制的内涵
放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。
放松管制的途径
放松对定价权的管制
减少价格管制的涵盖范围
放宽或取消进⼊市场的规制
管制与放松管制的优缺点对⽐
管制的优点
• 维护市场秩序：通过制定和执⾏规则，管制能够确保市场的公平竞争，防⽌企业滥⽤市场⽀配地位，维护消费者利益。
• 保护公共利益：管制可以确保企业提供安全、可靠和⾼质量的产品或服务，从⽽保护公众的健康和安全。
• 促进资源有效利⽤：通过限制过度开发或滥⽤资源，管制有助于实现资源的可持续利⽤，保护环境。
• 成本较低：管制所需信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性
管制的缺点
• 资源分配⽆效率：管制会限制⾃愿性和私⼈活动，可能导致经济上的⽆效率。例如过度⼲预市场或偏袒某些企业，这会损害市场的公平竞争。
• 抑制创新：严格的管制可能限制企业的创新活动，因为企业需要遵守繁琐的法规和程序，这可能导致企业缺乏创新动⼒。
放松管制的优点
• 促进市场竞争：放松管制可以降低市场准⼊⻔槛，吸引更多的企业进⼊市场，从⽽增加市场竞争，提⾼经济效益。
• 激发创新活⼒：减少对企业的限制和⼲预，有助于激发企业的创新活⼒，推动技术进步和产业升级。
• 改善公共服务绩效：放松管制可以使公共服务多样化，通过削减⾏政费⽤降低⾏政成本
• 促进经济增⻓：放松管制可以减少政府⼲预，使企业能够更加⾃主地决策和经营，且在宏观上扩⼤了需求和投资，从⽽使经济增⻓率得到提⾼
放松管制的缺点
• 可能导致市场失灵：在没有⾜够管制的情况下，市场可能会出现垄断、信息不对称等问题，导致资源配置低效或消费者利益受损。
• 增加社会⻛险：可能导致某些⾏业或领域的安全⻛险增加，例如⾦融市场的过度投机或环境污染等问题。
• 损害公共利益：可能导致企业过度追求利润⽽忽视社会责任，使公共服务的⽣产与供给失去控制，从⽽损害公共利益。

市场化工具——合同外包

合同外包的内涵
合同外包也称为合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务
政府在合同外包中的角色定位
评估公共物品和服务的需求状况
向私营部⻔购买物品和服务，并提供给公众
检测和评估所购买的物品和服务
合同外包有效实施的条件
⼯作任务要清楚界定
存在潜在的竞争，能够创造竞争⽓氛
政府能够监测承包商的⼯作绩效
承包条件和要求在合同⽂本中明确规定并确保实施
优点
1. 降低运营成本，提⾼效率
2. 市场导向，⽽⾮政治因素
3. 把公共服务成本明确化，有助于强化管理
缺点
1. 监督与管理难度增加
2. 存在信息不对称⻛险
3. 对承包商过度依赖，损害公众利益

市场化工具——分权与权力下放

分权与权力下放的内涵
分权与权力下放就是通过公共组织决策和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，是被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确定目标并对绩效进行有效控制
分权与权力下放的途径
外向分权：向市场分权
财政分权（中央与地方）
建立政府内部代理机构（上下级）
小例子：英国的“下一步行动方案”

市场化工具——内部市场

内部市场的内涵
内部市场就是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，从而在政府内部引入竞争机制
内部市场的基本要素
明确划分⽣产者和消费者
合同和商业契约
付费制度和会计制度
小例子：英国公民免费医疗政策

市场化工具——产权交易

产权交易
产权交易就是政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场，创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。
小讨论：
以车牌拍卖政策为例，产权交易的优缺点分别是什么？

企业化工具——战略管理

企业化工具——绩效管理

绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为。

企业化工具——顾客导向

观点演进
弗雷德里克森：在组织形态设计上，要坚持顾客导向，即将公众（公共服务对象）的需求作为组织存在与发展的前提
↓
奥斯本：引入竞争机制，树立“顾客意识”，制定“顾客”驱使政府的制度，使政府自觉地为“顾客”服务
↓
最新观点：从“供应顾客”向“创造顾客”转变，即政府活动不仅是公共物品和服务提供，而是必须了解公众需求并设法满足

运作原理
作为一种政府工具，顾客导向要求公共机构像管理其他资源那样对“顾客”进行管理
做到“顾客”至上，民众优先，了解“顾客”
针对“顾客”的需求生产和提供公共物品和服务
以“顾客”价值作为公共管理的基点
注重与“顾客”互动、沟通
依据收集到的“顾客”相关信息改善行政机关的产品和服务
为“顾客”创造利益和价值

企业化工具——目标管理

目标管理就是通过预先设计的政府工作目标，激励和引导政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实施控制，最终实现政府工作目标的管理方式

企业化工具——全面质量管理

PDCA的概念
PDCA循环又称其为“戴明环”或“戴明循环”。PDCA循环是能使任何一项活动有效进行的一种合乎逻辑的工作程序，特别是在质量管理中得到了最广泛的应用，P、D、C、A四个字母所代表的意义如下：
P（plan）计划
D（do）执⾏
C（check）检查
A（act）⾏动

PDCA循环的特点：
周而复始
PDCA循环的四个过程不是运⾏⼀次就完结，⽽是周⽽复始地进⾏。⼀个循环结束了，解决了⼀部分问题，可能还有问题没有解决，或者⼜出现了新的问题，再进⾏下⼀个PDCA循环
大环带小环
类似⾏星轮系，⼀个公司或组织的整体运⾏的体系与其内部各⼦体系的关系，是⼤环带⼩环的有机逻辑组合体
阶梯式上升
PDCA循环不是停留在⼀个⽔平上的循环，不断解决问题的过程就是⽔平逐步上升的过程

企业化工具——标杆管理

标杆管理是一个甄别和引进最佳实践，以提高绩效的过程——包括那些使标杆管理具有独特性和有别于程序改进活动的主要理念，是指尽可能包含在我们探求最佳实践将碰到的各种活动和目标中。

标杆管理是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解它们是如何达到那种水准的，以便产生那种水准的做法和程序得以应用到自己的组织机构中来。

社会化工具——社区治理

社区治理的优点在于：
治理方式呈现多向性，多元主体之间的平等合作与协商，通过纵向互动和横向联合构成合作网络，对社区事务进行共同管理。
治理目标不仅关注物质层面的基础设施和公共服务等，还注重价值层面的社区归属感和认同感，这有助于提升社区居民的满意度和幸福感。
治理成本较低，不花或很少花政府的钱
然而，社区治理也存在一些缺点和不足，一般作为辅助性手段。

社会化工具——个人与家庭

社会化工具——志愿者服务

社会化工具——公私合作伙伴（PPP）

公私合作伙伴的含义
⾸先，⼴义上指公共部⻔和私营部⻔共同参与⽣产与提供物品和服务的任何安排；
其次，它指⼀些复杂的、多⽅参与的并被⺠营化了的基础设施项⽬；
最后，它指企业、社会组织或个⼈和地⽅政府为改善城市状况⽽进⾏的⼀种正式合作。

第三节 政府工具的选择

一、政府工具选择的重要性

政府⼯具是实现⾏政⽬标的基本⼿段和⽅法
↓
⾏政执⾏本⾝就是政府⼯具选择的过程
↓
⼯具选择是⾏政管理成功与否的关键

二、政府工具选择的影响因素

三、如何选择政府工具