Chapter 10 行政生态：理论及其本土化
第一节 行政生态理论：里格斯
一、理论缘起与代表人物
1、理论拓荒：J.M.⾼斯（Gaus）
最早把⾏政问题与其外部环境联系起来进⾏研究的是美国哈佛⼤学教授⾼斯。
2、系统发展：弗雷德·W·⾥格斯
简介：1948年获得美国哥伦⽐亚⼤学政治学博⼠。曾担任美国⽐较⾏政学会的第⼀任主席，系美国著名的⾏政学家，⾏政⽣态学、⽐较⾏政学和发展⾏政学的创始⼈
二、主要思想
1、什么是⾏政⽣态学
⾥格斯把⾏政⽣态学界定为“⾃然以及⼈类环境与公共⾏政运⾏之间的相互影响情形”的⼀⻔⾏政学分⽀学科
2、⾏政⽣态学的必要性
⾸先，只有以⽣态学的观点——亦即从⾮⾏政的因素去观察，才能了解这些国家的政治与⾏政
其次，要了解⼀个国家的公共⾏政，不应该仅仅局限于⾏政系统本⾝，⽽应从社会这个⼤系统来考察，即考察⼀个⾏政与该国社会环境的关系
3、⾏政⽣态学的研究内容
⾏政⽣态学的研究在于揭示⾏政系统与外部环境间的互动关系：
⼀是各国特有的社会⽂化以及历史诸因素是如何影响并塑造该国的公共⾏政的
⼆是研究各国的公共⾏政⼜如何影响社会的变迁和发展
⽬的在于探讨公共⾏政系统如何适应社会的需要
经济因素
里格斯把社会经济结构依社会类型分为三种：
传统农业社会中的“互惠一重配”结构；
过渡社会中的“集市一有限市场”结构；
现代工业社会中的“市场一企业”结构。
这三种经济结构的市场化程度不同，因此对行政所造成的影响也就不同。
市场化程度越高，行政管理中受传统事物制约的程度就越低。
社会因素
里格斯注意到社会组织在不同社会形态中的不同作用。
他把社会组织分为两大类：
一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族等；
一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会等，通称为“社团”。
在农业社会和过渡社会中，家庭和家族在行政过程中发挥着重要的作用，而在现代工业社会中，社团则对政府和行政起着重要的作用
沟通网络
沟通网络包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等。
里格斯认为，沟通网络的状况直接影响到一个社会的“动员性”和“同化性” ：
动员性指全社会的人口参与庞大的沟通网络的程度；
同化性指全社会的人口与优异分子分享同一的符号、认同于同一的基本价值与目标的程度。
由此，里格斯认为，如果一个社会文盲少，传播媒介与通讯、交通网络都很发达，则该社会的动员性和同化性都很高，在这种社会里，民众与政府之间有着基本相同的价值观和信念。双方容易沟通，因而比较易于相互信任，互相了解，里格斯称此种社会为“一元化社会” ，意指整个社会容易取得一致，上下融为一体。
而如果一个社会的沟通渠道不畅通，人们之间语言不能互通，传播媒介落后，交通闭塞，人们之间的情感、思想、信念、价值观无法沟通，社会动员性和同化性极低，则该社会为“多元化社会” ，意指整个社会分散零散，各自为政，人们之间以邻为壑，互相阻隔。
显然，一个社会的沟通水平高，则容易在更多的问题上更快地达成共识。反之，政府在行政过程中就面临者比较多的不同意见和麻烦。
• 由于不同的团体都有自己的利益和目标，导致政府在制定和执行政策时面临较大的阻力，行政效率低下。
• 由于缺乏统一的社会认同和价值观，可能导致社会凝聚力下降，社会稳定性减弱。
符号系统
符号系统，即社会政治符号系统，包括政治神话、政治法则和政治典章等。这些实际上就是关于政治意识和政治游戏规则的影响。
里格斯认为，政治神话是指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等的信念。里格斯认为这种神话提供了政治统治的一种“理论依据”。他认为政治神话中包含一些直接影响着人民的政治意识。如在西方国家的政治传说中更多的包含了主权在民、人生而平等、天赋人权等观念，而在东方国家的政治神话中更多的包含了君权神授等观念。
政治法则和政治典章则使前者进一步具体化、规范化
政治架构
政治架构指的是政治角色的某种组列，或者说是政治行为的模式。一个政治系统是通过政治架构联结的，与政治环境之间的相互关系就是其政治功能。
特性：稳定性和功能性
秉承古德诺的“政治−行政”二分思想，里格斯认为政治与行政应该是分离的，政治领导行政，而行政则实现着政治的日标，这种关系决定了政治结构也是影响行政生态的一个重要因素
5、影响公共⾏政的主要⽣态因素
三、核心内容：行政模式理论
1、传统的农业社会：融合型⾏政模式（Fused Model）
泰国与古代中国的情景
经济因素：传统农业社会的经济结构是“互惠⼀重配”结构，国王或者君主占据了分配的中⼼，次级官吏继⽽主导了⾃⾝统治范围的利益分配，同⼼圆的分配制度取代了公平的市场交换。影响：经济⾏为与⾏政⾏为相互重合
社会因素：家国同构，所谓家事即为国事。影响：⾏政⾏为具有家庭性，官吏来⾃名⻔望族，且以家族利益为重，⽽⾮公共利益
沟通⽹络：沟通不畅造成了多元化社会，社会动员性与同化性都很低。影响：限制
沟通⽹络：沟通不畅造成了多元化社会，社会动员性与同化性都很低。影响：限制了⾏政机构对于公共利益的作⽤；弱化⾏政责任；弱化⾏政治理能⼒。
符号系统：君权神授、天⼦治国构成了融合型社会的主导符号系统。影响：⾏政系统沉迷于政治神话或者宗教教义中，对君主负全责，⾏政权威合法性不证⾃明
政治架构：政治权⼒与⾏政权⼒合⼆为⼀，两者存在密切的功能依赖关系。官、吏的各⾃功能亦⽆法实现有效区分。影响：专横⽆效的官僚政治，⼈⺠、官员与君主之间的联系松散，⾏政效能不⾜
2、过渡社会：棱柱型⾏政模式（Prismatic Model）
经济因素： “集市——有限市场”型的经济结构。该经济结构的明显特征是“价格不可决”。影响：⾏政职位的授予、荣誉及薪⽔的确定，“市场”与“⾝份”同时在起作⽤
社会因素：家庭所扮演的⻆⾊异常重要，社团发展则较脆弱。影响：政府官员的任命升迁所注重的，主要不是其能⼒才⼲，⽽是其家庭和社会背景。
沟通⽹络：过渡社会的沟通渠道⽐传统社会畅通，但⽐现代社会的同化性程度低。由于棱柱型⾏政模式处于过渡阶段，其沟通⽹络往往存在着⼀定的混乱和重叠。不同沟通渠道之间的信息传递可能存在着延迟、失真或冲突的情况，导致⾏政效率低。
符号系统：过渡社会中的传统社会的符号系统和现代社会的符号系统并存、主流的符号系统和⽀流的符号系统并存。由于两种符号系统的并存和冲突符号系统往往存在着模糊性和不确定性。这可能导致⾏政决策和执⾏过程中的困惑和混乱。
政治架构：政治权⼒与⾏政权⼒的分离未完成，甚⾄合成为⼀体。政治架构的过渡性可能导致政治权⼒的分散和不稳定。不同政治势⼒之间的博弈和冲突可能加剧政治动荡和社会不安定因素。
3、现代的⼯业社会：衍射型⾏政模式（Diffracted Model）
美国情景
经济因素：“市场—企业”的经济结构，社会经济根据价值规律和功利、理性的市场原则进⾏商品交换。影响：⾏政制度市场化，⾏政⼈员⾏为理性化。公共⾏政与市场的社会职能分⼯明晰。⾏政系统作为与市场的相对物存在
社会因素：社团发达并且种类数量众多，阶级之间的边界开放，互动性强。影响：公共⾏政带有很强的社会性，政府与社会的互动性强，⼈⺠的参与意愿强烈
沟通⽹络：媒体发达，沟通顺畅造成了⼀元化社会，易形成诉求⽅向统⼀的公共舆论。影响：公共⾏政承担合法性压⼒，⾏政与公⺠的互动性强
符号系统：专权在⺠、天赋⼈权、⾃由、平等和博爱等资产阶级价值。影响：；公共利益规范下的⾏政作为
政治架构：政治-⾏政⼆分。影响：官僚只有⾮官僚权⼒的有效制约，才能保证较⾼的⾏政效率和效能。官僚权⼒的崛起，意味着政治的衰落和⾏政之⽆效
第二节 中国公共行政的生态分析
一、行政生态的基本关系
1、⾏政系统：有机体
⾏政系统是⼀个有⽣命的整体，绝⾮简单的组织形式，也不是机械的感应和反应机构
（1）⾏政系统是⼀个有⽣命的系统，能够与⾏政⽣态环境进⾏能量变换；
（2）⾏政系统由各个不同的⼦系统构成，各⼦系统环环相扣，合成整体；
（3）⾏政系统与⾏政⽣态环境有着不可分离的关系；
（4）⾏政系统为⼀个开放的系统，其⽣命⼒全在于能在与外界的物质循环和能量变换中获得新陈代谢。
2、行政生态环境：社会圈
（1）经济圈：是指⼀个国家或地区的⽣产⼒发展⽔平和⽣产关系状况等，它对于⾏政系统产⽣决定性影响
（2）政治圈：是指⼀个国家或地区的政治制度、政治结构、政治关系等，它对于⾏政系统产⽣直接性影响
（3）⽂化圈：是指⼀个国家或地区的历史⽂化、伦理道德、价值意识等，它对于⾏政系统产⽣深层次影响
⾏政系统与⽂化圈的动态平衡尤其重要
二、行政生态的动态过程
1、能量转换
⾏政系统与社会圈的能量转换
（1）⾏政⽣产功能：是指为⾏政系统提供⾏政任务和⾏政⽬标，由政治系统来承担
（2）⾏政消费功能：是指吸收并负责实现⾏政任务和⾏政⽬标，由⾏政机构来执⾏
（3）⾏政分解功能：是指享受并分散⾏政任务和⾏政⽬标，由社会整体及其各种形式活动的集体来承担
⾏政能量转换可在各个层次上发⽣，因为⾏政系统本⾝⼜由各种次系统构成，每个系统都有⾃⼰的三个功能的组成部分。⾏政能否有效地⽣产、消费、分解，是⾏政成功与否的重要条件。在哪⼀个
环节上发⽣了故障，都会引起⾏政系统的疲软或瘫痪
2、目标链
在⾏政系统中，各级⾏政机关之间有⼀种⽬标链，下级⾏政机关总是以上级⾏政机关的⽬标为任务的，即使在平⾏的⾏政机关之间也有这种⽬标链，即⼀个⾏政机关⽬标之实现往往有赖于其他⾏政机关⽬标之实现
从⾏政分配上说，⽬标链是⾃上⽽下的
从⾏政完成上说，⽬标链式⾃下⽽上的
⽬标链存在富集现象，因此不应过⻓，这意味着⺠主和分散的⽬标管理
三、行政生态分析的结构
