前言+导论

第一节 学科生成与历史嬗变

一、学科生成

社会背景

1、“行政国”的出现

“行政国”这名词来自于由美国行政学者瓦尔多（Dwight Waldo, 1913年2000）所著，在1948年出版的《行政国∶美国行政学的政治理论研究》 (The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration)。
行政国是一个社会科学名词，用以形容描述国家政府职能扩张，人民对政府的依赖日渐加深的一种情形，在这种状况下的行政部门占有极重要的地位。

行政国有哪些特征呢？
▪ 政府职能扩展
▪ 政府机关组织庞大
▪ 政府公务人员数量剧增
▪ 行政权扩张，且行政管理日趋专业且繁复
▪ 预算经费不断增长
▪ 行政人员具有决策影响力

2、“文官制度”改革运动的发展

19世纪末，美国国内进行了文官改革运动，这场运动旨在废除政 党分肥制，建立“中立的”文官制度和功绩制。
政党分肥制又称为猪肉桶政治，指议员在法案上附加对自己支持者或亲信有利的附加条款，从而受益（自肥） 例子：美国民主党的第一位总统安德鲁·杰克逊

1883年1月美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国 文官制度的法案》（即彭德尔顿法）。该法规定首次确认了美国联 邦政府的人事管理原则，即竞争考试、职务常任和政治中立，并将此原则法制化、制度化，成为文官制度的基本原则。

该法奠定了举行公开竞争性考试、择优录取的原则，构成了美国文官“功绩制”的主体。功绩制原则是现代公务员制度的基本原则之一。在政府公职人员的任用过程中，任何人都不因社会身份、学统门第、宗教信仰、政治倾向的差别，而只根据实际能力予以任用。

功绩制带来了什么变化呢？
职位分类日益专业化、细分化，采取公开竞争考试录用的职务数目越来越多。
文官队伍的成分发生了很大的变化, 专家和科学人员职位的增加充分反映了这支队伍日益职业化、科学化趋向, 这一趋向又反过来促进了文官队伍的稳定和效率的提高

科学管理运动的影响

专业教育和职业教育的发展

学科诞生

1、伍德罗·威尔逊（重点） 《行政学之研究》1887年

在该文中，威尔逊首先批判了当时美国的民主政治体制所表现出 来的清淡、迟缓等现象，认为如果对行政权力控制和使用得当， 那么集中的权力则能够更好地为国民造福，这种权力众大愈好。

威尔逊认为，随着社会公共事务日益增多，政府的职能在不断扩 大且变得日益复杂，使得政府的工作正在变得愈来愈困难。所以， 应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理 (Administration)方面，应强化政府的组织机构，提升其执行力， 提高行政效率

威尔逊还主张将政治和行政分离， 即行政之运作应不受政治之干涉。对于政治与行政两者间的分离一直是长期以来的争论议题，在这个问题上的观点差异也是公共行政学每个时期间的差异。
基于这样的划分，我们可以看到现在公共行政学是独立于政治学之外的一门学科，有别于政治学

2、古德诺（重点）《政治与行政；对政府的研究》1900年

古德诺全面、系统地论述了政治与行政二分法，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。
• 所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。 它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。
• 所谓行政。是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。 它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。
这样，古德诺就否定了立法、司法、行政三权鼎立的三分法，而代之以政治与行政的二分法。

古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或评价标准。
为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务宫和常务官，并规定常务官在政治上中立。
因此公共行政学者较关注于资源分配、社会公正、经济效益等议题，而政治学者则较著重权力分配、国际关系等议题。

3、新高度

古⽴克和厄威克的《⾏政科学论⽂集》
POSDCORB是管理学中一个常用的术语，代表了公共行政的七个核心要素：即Planning， Organizing，Staffing，Directing，Coordinating， Reporting，Budgeting
这种观点认为，行政活动就是管理活动。如美国学者古立克认为，行政是由计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算等功能构成。按照这种观点，国家的立法、行政和司法机关对社会事务的管理活动，都可成为行政活动。

古典时期

官僚制理论

官僚制（英语：bureaucracy）或“科层制”是一种理性化的管理组织结构，它必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威架构，权责自上而下传递。
它的特点是通过规则、程序和等级制度来组织和管理事务，以确保权力和责任的合理分配，并促进效率和稳定性。

自官僚制这个词语被创造以来就被赋予负面的含义， 因为可能会导致决策过程的迟缓、创新的抑制以及对规则的过度依赖。

一些学者则强调官僚制给行政管理带来的正面效果和必要性。 德国社会学家马克斯·韦伯认为，科层制是组织人类活动效率最高、最理性的方法，系统性的流程和高度组织化的等级制度，对维持秩序、获取最高效率和防止腐败必不可少。 韦伯认为，任何组织的形成、管治、支配 均建构于某种特定的权威之上。适当的权威能够消除混乱、带来秩序；而没有权威的组织将无法实现其组织目标。

官僚制特点
专业分工：组织内每个单位、职员有固定的职务分配，明确每一个人的权力和责任。根据严格的分工制度，所雇用的职员须具熟练的专门技术。

层级体制：所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。组织内职员的地位，依照等级划分。

依法行政：官僚制的组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。”法律和规章制度是组织的最高权威，任何组织成员在任何情况下都要严格遵守。处理事务一切须按法规所定的条文，不得渗入个人因素，用以维持统一的标准。

非人性化：“理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。”官僚制要求职员公私分明，从公务中排除爱、恨等各种个人的感情，尤其是那些非理性的、难以预测的感情，是保证公平和效率的前提条件。

量才用人：组织的用人是根据人员的专业技能、资历，升迁按个人的工作成就而定，薪资给付也按照人员的地位和年资，透过绩效管理审核。

永业化倾向：人员任用是经由公开考试或法定程序，两者间订有任用契约，若非犯错，不得随意解雇免职。

”一般“管理理论

法约尔：一般管理理论之父，《工业管理与一般管理》（1916年）
法约尔的贡献：
区分了经营与管理的概念：经营是指引导或指导一个组织趋向目标，由 技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和管理活动组成。 因此，管理包括在经营之中。
管理五职能说：计划、组织、指挥、协调、控制
倡导管理教育：认为管理能力可以通过教育来获得，认为可以将被人们 所接受的规则和经验变成普遍的管理理论。
管理14原则 (如个人利益服从整体利益原则、公平原则、秩序原则等）
“法约尔法则”
法约尔法则：组织中人员的必要能力具有相对的重要性。
下属人员的主要能力是具有某种职能特点的能力，而高级人员的主要能力是管理能力，等级越高，这种能力越起主导作用
随着人的地位在等级中提高，管理能力的相对重要性也增加，同时 技术能力的重要性减少

科学管理思想

泰勒：科学管理之父，《科学管理》（1911年）
泰勒对一系列机械工程进行试验，制定出一种保证最大效率 的“时间和动作”标准体系 — — 科学管理，又称泰勒制
泰勒认为只有用科学化、标准化的管理替代传统的经验管理， 才是实现最高工作效率的手段。

科学管理思想的主要内容：
科学管理的中心问题是提高劳动生产率
为了提高劳动效率必须挑选第一流的工人
为提高劳动效率必须实现标准化
在制定标准定额的基础上实行差别计件工资制
对组织机构的管理控制实行例外原则
（与996相似）
效率追求： 泰勒的科学管理理论强调通过科学方法来提高工作效率和生产力。 在工作中实施分工、标准化和时间与动作的测量，以最大程度地利用资源和提高产出。而996工作制也强调高效率的工作模式，要求员工每周工作6天，每天工作9小时，以追求更高的工作效率。

强调工作时间： 泰勒的科学管理理论中，对工人工作时间的管理是一个重要考量。他认为通过调整工作时间和工作量，可以实现最佳生产效率。而996工作制正是将每周工作时间延长到60小时以上，试图通过增加工作时间来提高生产力。

员工福利和健康： 泰勒的科学管理理论虽然能提高生产力，但忽视了员工的福利和健康，可能会导致员工过度劳累和身心健康问题。而996工作制由于长时间的工作，也引发了对员工身心健康的担忧。

三、新古典时期（行为科学时期）

霍桑实验与人际关系学说

霍桑实验时代背景：
古典管理理论的杰出代表泰勒等人在不同的方面对管理思想和管理理论的发展做出了卓越的贡献，并且对管理实践产生深刻影响，但是都着重强调管理的科学性、合理性、纪律性；而未给管理中人的因素和作用以足够重视。
从20年代美国推行科学管理的实践来看，泰勒制在使生产率大幅度提高的同时， 也使工人的劳动变得异常紧张、单调和劳累，因而引起了工人们的强烈不满， 并导致工人的怠工、罢工以及劳资关系日益紧张等事件的出现。同时随着经济的发展和科学的进步，有着较高文化水平的工人逐渐占据了主导地位，体力劳动也逐渐让位于脑力劳动。
因此，单纯用古典管理理论和方法已不能有效提高效率和扩大利润。这使得对新的管理思想，管理理论和管理方法的寻求和探索成为必要。

霍桑实验内容：
霍桑工厂是一个制造电话交换机的工厂，具有较完善的娱乐设施、医疗制度和养老金制度，但工人们仍愤愤不平，生产成绩很不理想。为找出原因，美国国家研究委员会组织研究小组开展了实验研究。
照明实验 (1924年11月至1927年4月): 实验假设为“提高照明度有助于减少疲劳， 使生产效率提高”
福利实验 (1927年4月至1929年6月): 实验的主要目的是查明福利待遇（包括工资支付办法的改变、优惠措施的增减、休息时间的增减等）与生产效率的关系
访谈实验 (1929年6月至1932年): 实验试图通过引入参与式管理来改善生产率。研究人员与工人合作，让他们参与制定工作条件和决策。

梅奥对于霍桑实验的解释：霍桑效应
员工并非机器，提高生产效率的决定因素是员工情绪，而非工作条件；
员工是对一些激励变量，而不是对光线作出反应，在缺少光亮时也是如此，改变工作条件和劳动效率之间没有直接的因果关系；
很可能因为有人观察，员工们不管工作条件多恶劣，也会尽量提高产量， 这种现象可能是由于员工们对研究的好奇心和荣誉感、对所属群体的认同感、对社会期望的回应等因素。；
员工常常不是以个人而是以非正式组织成员来做出行动和反应。

人际关系学说：《工业文明的人类问题》，1933

工人是“社会人”，是复杂社会系统的成员
工人的工作态度和士气是影响效率的关键因素：
人们的行为并不单纯出自追求金钱的动机，还有社会方面的、心理方面的，如友情、安全感、归属感和成就感等，而后者更为重要。因此，不能单纯从技术和物质条件着眼，而必须首先从社会心理方面考虑合理的组织与管理。

在正式组织中还存在着非正式组织：在正式组织中，以效率逻辑为其行为规范；而在非正式组织中，则以感情逻辑为其行为规范。管理者应重视 非正式组织的作用，平衡效率逻辑和感情逻辑。

强调新型领导者须具备以人为中心的社会技能： 在决定劳动生产率的诸因素中，置于首位的因素是工人的满意度，而生产条件、工资报酬只是第二位的。职工的满意度越高，其士气就越高，从而产生效率就越高。

四、当代新发展

新公共⾏政学派 (New Public Administration)NPA

• 起源：1968年，锡拉丘兹大学，明诺布鲁克会议
• 主要观点：
• 是针对传统公共行政学的权威主义与效率至上的回应。新公共行政运动
关注伦理、公平和公共利益，致力建立民主行政。
• Bring “public interests ” back to the discussion of public administration!! NPA emphasizes public service values, social equity, and democratic ideals.
o 在批判主流行政学的效率价值观的基础上提出价值考量。主张社会正义与社会公平是公共行政的核心。因此必须考察政府所提供的服务是否有悖于社会公平，不能以牺牲公平为前提/代价来提供社会服务。
o 提出民主行政理念，强调对于公民的参与和赋权， 尊重人民主权和意愿，反对权力的错用和滥用。 认为公民的权利或者需要高于政府自身的利益。
o 打破“政治-行政二分法” , 拒绝政治中立的观点。认为行政 系统无法游离于政策制定之外 —— 行政人员即从事行政执行， 也从事政策制定。因此认为“行政管理者不从是中性的” 。
o 主张建构新型的政府组织形态，应该以公民的需求为导向， 提高政府的灵活性和回应性，避免过度官僚化、体制化，从 而失去政府应有的敏感性和同情心。因此，NPA强调分权、 权责下放等组织架构，对科层制组织进行改造
• 代表作品：
• 马诺力的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》（1971）
• 沃尔多的《处于动荡时期的公共行政学》（1973）
• 弗雷德里克森的《新公共行政学》（1980）

新公共管理运动 (New Public Management)NPM

• 背景：20世纪70年代后期，许多国家的公共部门面临着各种挑战，包括效率低下、过度膨胀的政府机构、财政困难等。这促使了对传统公共行政学派的批评和反思，推动了NPM学派的兴起。
• 起源：撒切尔夫人的行政改革运动
o 反对低效和浪费，实行私有化
o 以市场取代官僚组织，将企业管理方法引入政府管理
o 在行政管理中引入竞争机制，在公共服务中坚持顾客导向
• 主要观点：NPM主张引入市场机制和管理理念，借鉴私营部门的管理方法，提高公共部门的效率和绩效。强调以客户为中心、结果导向、公共部门的精简和市场化等原则。

• 市场导向和企业化思维： NPM强调市场导向和企业化思维，认为公共部门应该像企业一样运作，追求效益最大化和成本最小化。它主张引入竞争机制和市场化手段，改善公共服务的质量和效率。

• 结果导向和绩效评估： NPM强调结果导向和绩效评估，强调政府部门应该 通过制定明确的目标和指标，并对绩效进行定期评估和监测来实现目标。它提倡建立绩效奖励和惩罚机制，以激励员工提高工作效率和绩效水平。

• 精简和去中心化： NPM倡导精简政府机构和程序，减少官僚主义和冗余， 提高决策效率和反应速度。它主张去中心化和下放权力，赋予地方政府和机构更多的自主权和决策权，以适应不同地区和群体的需求

• 客户导向和服务导向：NPM强调客户导向和服务导向，认为公共部门的首要任务是满足公民和客户的需求和期望。它倡导建立以客户为中心的公共服务模式，注重提高服务质量和效率，强调公共部门应该像服务行业一样关注客户满意度和体验。

• 私有化和外包：新公共管理支持私有化和外包，认为私营部门可以提供更有效率和质量的服务。它主张将某些公共服务和功能外包给私营公司或非营利组织，以降低成本、提高效率和灵活性

(路易斯安那州立监狱是采用外包管理方式来运营监狱)

新公共服务理论 (New Public Service)NPS

起源：随着社会的发展和进步，公众对政府服务和治理方式提出了更高的期望和要求，传统的管理模式可能无法满足这些新的需求。因此，新公共服务理论认为应让公民参与到公共管理之中。

NPS的主要观点：
• 服务取代掌舵
• 追求公共利益为目的：致力于集体的、共享的公共利益观念。
• 服务公民，而非顾客：认为不应是顾客的关系（如不应有顾客歧视等）
• 重视公民精神，而非企业精神：企业家精神注重的是利益最大化。而公务员并不是政府机构的所有者，公民才是。因此,应注重公民精神，公务员的定位仅仅是对公共问题解决过程中的参与者和催化剂。

第二节 研究范式

第三节 学科要素

一、概念厘定

行政管理

（1）词源解读
汉语
行：“行”是一个动词，与动词“管理”有着相同的含义
政：“政”是所行之事，而“政”则是在国家出现以后才出现的，表明了行政的特殊性质，即表明行政不是一般意义上的管理，而是一种特殊形式和有着特殊内容的管理
行政：从字面看，行与政合起来，就是管理国家事务在中国，行政一次最早见于《史记•周本纪》：召公、周公二相行政，号曰共和。这里的“行政”是指对整个国家进行管理
英语
在西方 ， 英语中的 “ 行政 ” （ administration） 源于拉丁文 adminatrarc，意思是“执行事务”

（2）概念界定
一般认为，行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动

但同时“行政管理”的概念又具有普遍、抽象的内涵。行政管理的体制、机制、程序和方式、方法，不仅仅属于政府，一切巨型化的组织都存在行政管理问题， 可以是政府机构、非营利组织、企业等。

公共管理

（1）基本内涵
一般认为，公共管理是以政府为核心的公共部门，通过整合社会资源，广泛运用政治、经济、法律、社会等方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和服务品质，以增进和公平分配社会公共利益的管理活动。
不同于行政管理侧重于组织内部的管理和运作，公共管理的范围 更加广泛，涉及到公共领域中的各种管理活动和决策过程，包括公共政策的制定、实施和评估，以及公共服务的提供和监管。

（3）公共管理与私人管理的区别
• 目标和使命
o 私人管理的主要目标是实现经济利益和组织利润。私营部门的管理通常以盈利为导向，追求市场份额、竞争优势和股东价值。
o 公共管理的主要目标是服务公众利益和社会福祉。公共部门的管理着眼于满足整个社会的需求，提供公共服务和基础设施，促进公平和正义。
• 所有权和控制
o 在私人管理中，资金和资源来自于股东和私人投资者，管理权通常由公司董事会或私人所有者负责。管理决策主要考虑股东利益和市场需求。
o 在公共管理中，资金和资源来自于纳税人和政府，管理权通常由政府机构或选举产生的代表负责。管理决策需要考虑公众意见和法律规定。
• 决策过程和灵活性
o 私人管理的决策过程通常更为迅速和灵活，可以更快地适应市场变化和竞争压力。私营部门可以更自由地制定业务战略和管理政策。
o 公共管理的决策过程通常较为繁琐，需要经过政府层层审批和合规程序。 公共部门的决策通常受到政策法规和公共舆论的影响，灵活性较低。
• 绩效评估和激励机制
o 私人管理的绩效评估通常以经济指标为主，如利润、市场份额、销售增长等。私营部门的激励机制通常与业绩挂钩，如股票期权、奖金等。
o 公共管理的绩效评估通常关注公共服务的质量、效率和公平、公正、民主，考核指标包括政策执行情况、社会影响和公共满意度等。

公共行政

（1）公共行政中的“公共”
第一， “公共”是相对于“营利的”、“私人的”或“企业的” 而言的
第二，公共的性质决定了行政管理的目的在于为公众提供公共服务
第三，公共的性质决定了它应负有的社会责任和义务
第四，公共的性质决定了整个行政活动过程是与公共利益密切相关的
第五，公共的性质决定了行政活动应具有公开性

（3）概念界定
括而言之，公共行政就是国家行政机关依据行政权力依法对国家事务、社会公共事务以及机关内部事务开展的各种管理活动。
具体而言：
公共行政的主体是国家行政机关，但可能不限于此
公共行政的客体是国家事务、社会公共事务和机关内部事务
作为一种活动，它必须依权依法进行